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产业政策辅导

时间:2017-03-13 17:41:43 点击: 【字体:

 

一、全区产业发展政策

关于《产业结构调整指导目录(2011年修正本)

为加快转变经济发展方式,推动产业结构调整和优化升级,完善和发展现代产业体系,根据《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发〔200540号),国家发改委会同国务院有关部门制定了《产业结构调整指导目录(2011年修正本)》,该目录于20132月进行了修订,自201351日起施行。目录全面反映了结构调整和产业升级的方向内容,更加注重战略性新兴产业发展、自主创新以及对推动服务业大发展的支持,更加注重对产能过剩行业的限制和引导以及落实可持续发展的要求,对于推动产业结构调整和优化升级,完善和发展现代产业体系有重要的指导作用。

(一)产业结构调整的目标

推进产业结构优化升级,促进一、二、三产业健康协调发展,逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局,坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展。

(二)产业结构调整的原则

1.坚持市场调节和政府引导相结合。

2.以自主创新提升产业技术水平。

3.坚持走新型工业化道路。

4.促进产业协调健康发展。

(三)产业结构调整的方向和重点

1.巩固和加强农业基础地位,加快传统农业向现代农业转变。

2.加强能源、交通、水利和信息等基础设施建设,增强对经济社会发展的保障能力。

3.以振兴装备制造业为重点发展先进制造业,发挥其对经济发展的重要支撑作用。

4.加快发展高技术产业,进一步增强高技术产业对经济增长的带动作用。

5.提高服务业比重,优化服务业结构,促进服务业全面快速发展。

6.大力发展循环经济,建设资源节约和环境友好型社会,实现经济增长与人口资源环境相协调。

7.优化产业组织结构,调整区域产业布局。

8.实施互利共赢的开放战略,提高对外开放水平,促进国内产业结构升级。

(四)《产业结构调整指导目录》的意义

《产业结构调整指导目录》是引导投资方向,政府管理投资项目,制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。1.有利于抑制低端产品产能过剩、推进产业结构优化升级。2.有利于提高资源能源利用效率、缓解资源能源供给压力。3.有利于推行清洁生产、实现产业可持续发展。4.有利于完善产业布局、提高产业集中度。

《产业结构调整指导目录》原则上适用于我国境内的各类企业。其中外商投资按照《外商投资产业指导目录》执行。《产业结构调整指导目录》是修订《外商投资产业指导目录》的主要依据之一。《产业结构调整指导目录》淘汰类适用于外商投资企业。

(五)《产业结构调整指导目录》的构成

1.由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。

2.不属于鼓励类、限制类和淘汰类,且符合国家有关法律、法规和政策规定的,为允许类。

3.允许类不列入《产业结构调整指导目录》。

鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用,有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级,需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。

限制类主要是工艺技术落后,不符合行业准入条件和有关规定,不利于产业结构优化升级,需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。

淘汰类主要是不符合有关法律法规规定,严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件,需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。

关于“两减六治三提升”专项行动

为全面落实省、市、区党代会精神和省、市“两减六治三提升”专项行动实施方案,扎实推进中央环保督察问题整改,加快补齐生态短板,努力建设国家级生态文明建设示范区,我区今后新上项目还必须与该专项行动相对接,项目准入的门槛不断提高。该专项行动实施方案,计划到2020年, PM2.s年均浓度下降到45微克/立方米左右,空气质量优良天数比例达78%以上,国考、省考、小康考核断面水质优Ⅲ比例分别达79. 2%75%71. 4%以上,地表水丧失使用功能(劣于V类)的水体全部消除。

区发改委主要牵头工作为“减少煤炭消费总量”。到2020年,完成省下达煤炭消费总量削减目标任务。电力行业煤炭消费占煤炭消费总量的比重提高到65%以上。主要措施:

1、严格落实新建燃煤发电机组实现区域内等量或减量替代。2019年底前,基本完成热电企业大机组供热半径范围内的燃煤小热电和分散锅炉关停整合工作。

2、分类整治燃煤锅炉,禁止新建燃煤供热锅炉。2017年底前,10蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代;2019年底前,35蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代,35蒸吨/小时以上的燃煤锅炉全部实现超低排放。

3、压减非电行业生产用煤及煤制品,完成削减钢铁产能任务,坚决取缔地条钢等非法钢铁生产企业,对末通过规范条件公告企业按规定要求,限期退出市场。对新上钢铁、水泥行业耗煤项目实行煤炭消费量2倍及以上减量替代,在纺织、轻工、机械等其他传统行业退出一批低端低效产能,完成省下达压减落后产能的目标任务。

4、积极推进能源结构调整,制定《“十三五”清洁能源发展规划》,积极发展“风光互补”、“渔光互补”和“余热发电”产业,推进集中式光伏电站和智能微电网建设。推进绿色建筑发展,实施“屋顶计划”,大力推广使用太阳能。到2020年,非化石能源占一次能源比重达到23%

二、《企业投资项目核准和备案管理条例》解读

2016年1130日,国务院总理李克强签署国务院令,公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》(以下简称《条例》),自201721日起施行。这是我国投资管理领域第一部行政法规,在投融资体制改革历史上具有重大的里程碑意义。

党的十八届三中全会要求加快转变政府职能,深化投资体制改革,确立企业投资主体地位。党的十八届四中全会要求,制定和完善投资管理方面的法律法规。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确指出,投资监管法治化水平亟待提高是投融资管理体制存在的突出问题之一,并明确要求完善与投融资相关的法律法规,制定企业投资项目核准和备案管理条例,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。

固定资产投资在我国经济社会发展中发挥着关键作用。2015年,全年全社会固定资产投资总规模超过56万亿元,其中90%以上是企业投资。如此庞大规模的企业经济活动需要通过法制手段加以服务、规范和引导。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》确立了对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制的制度框架,对于转变政府的企业投资管理职能、落实企业的投资决策自主权发挥了重要作用。同时,着眼于真正确立企业投资主体地位,制定一部企业投资方面的行政法规具有必要性和迫切性。

长期以来,企业投资项目核准和备案工作以部门规章、规范性文件和地方有关规定为依据,与这项工作的涉及面、影响力和重要程度不完全相称。工作实践中,由于缺乏一部统一的效力层级较高的立法,企业投资管理领域存在的问题一直没有得到有效解决,一些地方对企业投资活动的管理还不够规范。同时,由于没有相应的法律法规约束,一些项目单位对国家的投资管理政策和宏观调控要求置若罔闻,未批先建、违规核准等问题较为突出。

出台《条例》,对企业投资项目核准、备案的范围,项目核准和备案的基本程序,以及监督检查和法律责任作出统一制度安排,有利于规范政府管理行为、确立企业投资主体地位、降低制度性交易成本、保障企业投资权益,促进有效投资增长。

出台《条例》的根本目的,是通过加强投资领域法制建设,落实企业投资自主权,确立企业投资主体地位。《条例》坚持正确处理政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《条例》第一条开宗明义明确了立法目的,即“规范政府对企业投资项目的核准和备案行为,加快转变政府的投资管理职能,落实企业投资自主权”。确立企业投资主体地位,更体现在《条例》的具体条款规定中:

一是企业投资项目依法依规由企业自主决策。坚持企业投资项目核准范围最小化,《条例》第三条规定,对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,实行核准管理,其他项目一律实行备案管理。2016年,我国继20132014年后第三次修订了核准目录,并已于201612月公布实施。通过此次修订,目前保留在中央层面核准的是跨境、跨省(区、市)项目以及极少数产能过剩或者出现了过剩苗头的行业。

二是政府对核准类项目仅从维护国家安全、重大公共利益等方面进行核准。《条例》第九条规定,核准机关应当主要从是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全;是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策;是否合理开发并有效利用资源;是否对重大公共利益产生不利影响等四个方面对项目进行审查。

三是政府对备案类项目仅了解和掌握投资项目意向信息和项目建设动态信息。为了防止项目备案成为变相行政许可,《条例》第十三条规定,实行备案管理的项目,企业应当在开工建设前将企业基本情况,项目名称、建设地点、建设规模、建设内容,项目总投资额和项目符合产业政策的声明等四个方面的信息告知备案机关,并对信息的真实性负责;备案机关收到全部信息即为备案。

三、落实《企业投资项目核准和备案管理条例》要明确以下几个问题

1、为什么要制定这个条例

《条例》是我国固定资产投资领域第一部行政法规。制定这个条例的目的,就是要进一步规范政府对企业投资项目的核准和备案行为,加快转变政府的投资管理职能,落实企业投资自主权。

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提出,对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制,不再实行审批制。这项重大改革,对于促进政府职能转变,确立企业投资主体地位,具有重要作用。党的十八大以来,党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革,投融资体制改革取得新的突破,投资项目审批范围大幅度缩减,投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管,企业投资自主权进一步落实,调动了社会资本积极性。

同时也要看到,企业投资项目管理仍然存在一些问题,比如核准范围大、前置条件多、核准条件和标准不明确、审查周期长、中介服务不规范等,项目备案在实际操作中成为变相行政许可的问题也较为普遍,事中事后监管和过程服务仍需加强等。这些问题亟须通过完善制度,加以规范和管理。党的十八届三中全会要求加快转变政府职能,深化投资体制改革,确立企业投资主体地位;党的十八届四中全会明确提出制定投资管理方面的法律法规。因此,制定《条例》既是实践所需,也是落实党中央的决策部署。

2、落实企业投资自主权,意味着政府核准的项目不能太多,到底什么样的项目需要核准。

为落实企业投资自主权,《条例》根据党的十八届三中全会决定精神,坚持政府核准的项目范围最小化原则,明确仅对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目实行核准管理,其他项目一律实行备案管理。需要核准的项目的具体范围,依照政府核准的投资项目目录执行。这个目录由国务院投资主管部门会同有关部门提出,报国务院批准后施行,并适时调整。从近几年目录调整的情况看,政府核准的项目范围是不断缩小的。

3、针对实践中存在的问题,条例从哪些方面进一步规范项目核准行为。

针对这些问题,《条例》逐一加以规范,从以下方面作了规定:一是规定企业办理项目核准仅需提交项目申请书以及法律、行政法规规定作为前置条件的相关手续证明文件。二是明确规定核准机关从是否危害国家安全,是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策,是否合理开发并有效利用资源以及是否对重大公共利益产生不利影响等四个方面进行审查,审核期限原则上不超过20个工作日。三是规定任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。核准机关委托中介服务机构对项目进行评估的,评估费用由核准机关承担。

4、项目备案的作用是什么,怎样既防止备案成为变相行政许可,又切实发挥备案的作用。

对不需要核准的项目实行备案管理,主要目的有两个:一是便于政府及时掌握投资动态,为实施投资调控提供依据;二是便于把好产业政策关,同时做好事中事后监管。项目备案不是行政许可,这一点是十分明确的。

为了防止项目备案成为变相行政许可,《条例》规定,实行备案管理的项目,企业应当在开工建设前将企业基本情况,项目名称、建设地点、建设规模、建设内容,项目总投资额和项目符合产业政策的声明等四个方面的信息告知备案机关,备案机关收到全部信息即为备案,企业对备案项目信息的真实性负责。为发挥备案的作用,条例同时规定,备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的,应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续,并通知有关部门。

5、在落实企业投资自主权的同时,如何加强监管,防止企业在固定资产投资项目方面的“任性”行为。

《条例》主要从两个方面做了规定:一是加强事中事后监管。《条例》规定,核准机关、备案机关以及其他相关部门应当加强事中事后监管,按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,落实监管责任,采取在线监测、现场核查等方式,加强对项目实施的监督检查;企业应当如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息;核准机关、备案机关以及其他有关部门应当建立项目信息共享机制,实现信息共享。企业在项目核准、备案以及项目实施中的违法行为及其处理信息,通过国家社会信用信息平台向社会公示。二是严格责任追究。《条例》对企业未办理项目核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的,未按照规定备案或者向备案机关提供虚假信息、投资建设产业政策禁止投资建设项目的,规定了责令停止建设、责令停产、罚款等行政制裁措施。同时,对核准机关、备案机关及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为也规定了明确的法律责任。

6、党中央、国务院强调要将投资管理工作的立足点放在为企业投资活动做好服务上,《条例》是怎么落实这一要求。

为强化政府部门的服务,方便企业办事,《条例》规定:项目核准、备案原则上通过国家建立的项目在线监管平台办理;核准机关、备案机关应当通过项目在线监管平台列明与项目有关的产业政策,公开项目核准的办理流程、办理时限等,并为企业提供相关咨询服务;核准机关应当制定并公布项目申请书示范文本,明确项目申请书编制要求;实行备案管理的项目,企业告知的信息不齐全的,备案机关应当指导企业补正;企业需要备案证明的,可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。

《条例》对在线监管平台作出明确规定,以行政法规的形式确立其法律地位,对于在线监管平台的进一步推广和运用,具有重要的意义。

四、《固定资产投资项目节能审查办法》

为促进固定资产投资项目科学合理利用能源,从源头上杜绝能源浪费,提高能源利用效率,加强能源消费总量管理,根据《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国行政许可法》、《公共机构节能条例》,制定本办法。

根据最新的节能审查办法,年综合能源消费量5000 吨标准煤以上(改扩建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算,电力折算系数按当量值,下同)的固定资产投资项目,其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目,其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。年综合能源消费量不满1000 吨标准煤,且年电力消费量不满500 万千瓦时的固定资产投资项目,以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发展改革委制定并公布)的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设,不再单独进行节能审查。

我省的具体实施细则还没有定,但是现在已经明确的是年综合能源消费量5000 吨标准煤以上的项目,其节能审查权限在由省级节能审查机关,其余项目的节能审查情况,待省里出台具体的实施细则。

五、站在企业的角度,如何管理投资,如何规避产业政策风险

核心就是学习两个目录,《政府核准的投资项目目录(2016年本)》、《产业结构调整指导目录(2011年本)(2013修正)》。核准目录内的项目采用核准制,核准目录外的企业投资项目采用备案制。那么不管核准还是备案,都必须按照《产业结构调整指导目录(2011年本)(2013修正)》内的分类,鼓励类,限制类,淘汰类来执行。对于这3类项目的理解,很明确:对属于鼓励类的新建项目,鼓励投资;对属于限制类的新建项目,禁止投资,对属于限制类的现有生产能力,允许企业在一定期限内采取措施改造升级;对淘汰类项目,禁止投资,各地区、各部门和有关企业要采取有力措施,按规定限期淘汰。其余的项目都属于允许投资,不做明确鼓励禁止。随着权限的下放,备案类基本就是属地管理的原则,但是目前相关实施细则还没有出台,相应的权限还没有下放,相应的细则将会在近期出台。

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责任编辑:dfxmw